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《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）第28次締約方大會(huì)（COP28）將于11月30日—12月12日在迪拜召開(kāi)。歷屆《公約》締約方大會(huì)先后通過(guò)了《公約》《京都議定書(shū)》和《巴黎協(xié)定》，確立了應(yīng)對(duì)氣候變化的原則、目標(biāo)和基本制度，為應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)奠定了政治共識(shí)和法律遵循，特別是2015年COP21通過(guò)《巴黎協(xié)定》后，大會(huì)一直圍繞如何實(shí)施《巴黎協(xié)定》展開(kāi)。

COP28的重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)

聯(lián)合國(guó)9月8日發(fā)布的《第一次全球盤(pán)點(diǎn)技術(shù)對(duì)話——聯(lián)合召集人關(guān)于技術(shù)對(duì)話的綜合報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《全球盤(pán)點(diǎn)技術(shù)綜合報(bào)告》）顯示，現(xiàn)有全球集體氣候行動(dòng)不足以實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的溫升限制目標(biāo)，基于目前各國(guó)提交的國(guó)家自主貢獻(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)在2030年將氣溫升幅限制在1.5℃之內(nèi)，估計(jì)排放差距有203億噸—239億噸二氧化碳當(dāng)量?！豆s》秘書(shū)處執(zhí)行秘書(shū)多次提出，COP28是修正行動(dòng)路線和加快行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的關(guān)鍵機(jī)會(huì)。在中美兩國(guó)11月15日發(fā)表的關(guān)于加強(qiáng)合作應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的陽(yáng)光之鄉(xiāng)聲明中也強(qiáng)調(diào)，“公約第28次締約方大會(huì)（COP28）對(duì)于在這關(guān)鍵十年及其后有意義地應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)至關(guān)重要”。COP28將進(jìn)行《巴黎協(xié)定》制度下首輪全球盤(pán)點(diǎn)，總結(jié)評(píng)估《巴黎協(xié)定》實(shí)施進(jìn)展，引導(dǎo)未來(lái)全球氣候治理進(jìn)程。會(huì)上將關(guān)注的重點(diǎn)事項(xiàng)包括全球適應(yīng)目標(biāo)、資金、減排等問(wèn)題。

第一，關(guān)注《巴黎協(xié)定》首個(gè)全球盤(pán)點(diǎn)。全球盤(pán)點(diǎn)是評(píng)估《巴黎協(xié)定》進(jìn)展情況的主要機(jī)制，每5年進(jìn)行一次，以評(píng)估實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》宗旨和長(zhǎng)期目標(biāo)的集體進(jìn)展情況。全球盤(pán)點(diǎn)歷時(shí)兩年，分為數(shù)據(jù)收集和準(zhǔn)備、技術(shù)評(píng)估和審議產(chǎn)出3個(gè)階段，其中，審議產(chǎn)出階段將在COP28上進(jìn)行。《全球盤(pán)點(diǎn)技術(shù)綜合報(bào)告》提出“將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)的時(shí)間窗口正在迅速縮小，國(guó)際社會(huì)仍未走上實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》長(zhǎng)期目標(biāo)的軌道”。根據(jù)這一結(jié)論，COP28舉行的審議產(chǎn)出階段將變得至關(guān)重要，將決定各國(guó)如何在政治上應(yīng)對(duì)技術(shù)評(píng)估階段發(fā)現(xiàn)的差距、挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

第二，關(guān)注全球適應(yīng)目標(biāo)。《巴黎協(xié)定》第二條明確了“全球適應(yīng)目標(biāo)”，即“要求提高適應(yīng)氣候變化不利影響的能力并以不威脅糧食生產(chǎn)的方式增強(qiáng)氣候復(fù)原力和溫室氣體低排放發(fā)展”。全球適應(yīng)目標(biāo)反映的是一個(gè)集體愿景，但要達(dá)到這個(gè)愿景，發(fā)展中國(guó)家必須能夠獲取資金和建立能力。去年COP27決定啟動(dòng)建立全球適應(yīng)目標(biāo)框架，并列舉了全球適應(yīng)目標(biāo)的一些關(guān)鍵要素，包括覆蓋的領(lǐng)域與行業(yè)、交叉議題、基本原則以及信息來(lái)源等。但是，一些與適應(yīng)相關(guān)的且亟待解決的問(wèn)題，如適應(yīng)資金翻倍的具體路線圖，以及全球適應(yīng)目標(biāo)如何在框架下通過(guò)具體的適應(yīng)行動(dòng)加以落實(shí)等，目前尚無(wú)定論。

第三，關(guān)注資金問(wèn)題。氣候變化的適應(yīng)成本和可用資金之間的巨大差距正在成為一道鴻溝。一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的1000億美元?dú)夂蜷L(zhǎng)期資金承諾仍未完全落實(shí)。在2009年COP15上，發(fā)達(dá)國(guó)家集體承諾將為發(fā)展中國(guó)家在2020年前每年動(dòng)員1000億美元作為氣候資金支持。但是，這一目標(biāo)至今仍未完全兌現(xiàn)。可以預(yù)計(jì)COP28將再次重申發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)兌現(xiàn)1000億美元承諾、明確適應(yīng)資金翻倍路線圖。另一方面，面臨損失與損害基金的落實(shí)問(wèn)題。去年在COP27上各方就設(shè)立損失與損害基金達(dá)成一致，用于協(xié)助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化造成的損害。但損失與損害基金能否發(fā)揮有效作用，取決于許多關(guān)鍵問(wèn)題能否得到有效落實(shí)，比如，出資量、如何保證資金到位以及有關(guān)資金機(jī)制運(yùn)行的時(shí)間線、哪些國(guó)家可受益和基金由誰(shuí)管理等具體運(yùn)作細(xì)節(jié)問(wèn)題都懸而未決。今年10月17—20日進(jìn)行的損失和損害基金過(guò)渡委員會(huì)第四次會(huì)議上，各方因上述問(wèn)題產(chǎn)生意見(jiàn)分歧，談判最終未能達(dá)成協(xié)議。這對(duì)于COP28而言，增加了就這一問(wèn)題的談判壓力。

第四，關(guān)注減排問(wèn)題。1.5℃目標(biāo)的關(guān)注度自COP26以來(lái)越來(lái)越高，COP27未能在1.5℃目標(biāo)上更進(jìn)一步引發(fā)了小島嶼國(guó)家等多方不滿?！度虮P(pán)點(diǎn)技術(shù)綜合報(bào)告》明確指出全球排放不符合與《巴黎協(xié)定》氣溫目標(biāo)一致的全球模擬減緩路徑，敦促各國(guó)需要采取緊急行動(dòng)并提供支持，加速實(shí)施國(guó)內(nèi)減緩措施。顯然，減排力度的問(wèn)題將會(huì)是COP28的重點(diǎn)話題。

我國(guó)可能面臨的壓力及應(yīng)對(duì)原則

《全球盤(pán)點(diǎn)技術(shù)綜合報(bào)告》顯示全球盤(pán)點(diǎn)的結(jié)果不容樂(lè)觀，基于這樣的背景，我國(guó)在COP28上可能會(huì)受到兩大方面的壓力。一方面，各國(guó)或關(guān)注我國(guó)是否會(huì)更新國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)并加大減排行動(dòng)力度。比如，歐盟最近呼吁中國(guó)加入在2021年COP26發(fā)起的《全球甲烷承諾》，以及履行在最近的G20新德里領(lǐng)導(dǎo)人宣言中提出的“到2030年將可再生能源裝機(jī)增加兩倍”的全球目標(biāo)；美國(guó)則在呼吁中國(guó)為多邊氣候融資做出貢獻(xiàn)。另一方面，各國(guó)或關(guān)注我國(guó)是否會(huì)向損失與損害基金注資，并給我國(guó)施加壓力。在COP27上，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家明確要求不能把中國(guó)、印度等新興經(jīng)濟(jì)體包括在支持對(duì)象內(nèi)；特別是歐盟在損失與損害基金這一議題的討論中聲明，中國(guó)和其他工業(yè)化國(guó)家均需履行出資義務(wù)。

氣候變化是全人類面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，應(yīng)對(duì)氣候變化是人類共同事業(yè)，也是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。在推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作方面，我國(guó)是全球氣候治理進(jìn)程的重要參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者，發(fā)揮了重要的、積極的、建設(shè)性的作用。如何能夠平衡和妥協(xié)各方利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)互利共贏的多元利益統(tǒng)合仍是我國(guó)氣候談判的重中之重。對(duì)此，針對(duì)COP28上可能面臨的壓力，可以從法律角度特別是國(guó)際法角度予以應(yīng)對(duì)。

一是堅(jiān)持“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”。首先，《公約》認(rèn)為“發(fā)達(dá)國(guó)家有必要根據(jù)明確的優(yōu)先順序，立即靈活地采取行動(dòng)”“率先對(duì)付氣候變化及其不利影響”。這些都表明發(fā)展中國(guó)家不需要“立即”采取這樣的“行動(dòng)”。因此，根據(jù)《公約》我國(guó)無(wú)義務(wù)向損害與損失基金出資。其次，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)正視歷史責(zé)任。發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)歷史責(zé)任是在《公約》序言中就體現(xiàn)的。公約序言提及“注意到歷史上和目前溫室氣體排放的最大部分源自發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家的人均排放仍相對(duì)較低”。顯然，工業(yè)化國(guó)家有責(zé)任率先履行承諾減少排放量，因?yàn)楣I(yè)化國(guó)家以往的排放已經(jīng)“間接地使世界其他地區(qū)承受了負(fù)擔(dān)”。由于有了歷史排放量這個(gè)理由，所以便有了對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的“區(qū)別”于發(fā)展中國(guó)家的責(zé)任安排。第三，損失與損害實(shí)質(zhì)是關(guān)乎公平正義的問(wèn)題。當(dāng)今世界因氣候變化而面臨的風(fēng)險(xiǎn)是由化石燃料燃燒產(chǎn)生的排放累積效應(yīng)造成的，而發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)其歷史上的行為承擔(dān)責(zé)任并相應(yīng)承擔(dān)成本。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，人均溫室氣體排放量仍較低，并不能因?yàn)槲覈?guó)目前是世界第二大經(jīng)濟(jì)體就要求我國(guó)共同分擔(dān)發(fā)達(dá)國(guó)家造成的歷史責(zé)任。部分發(fā)達(dá)國(guó)家的這種要求不符合公平正義，也是發(fā)達(dá)國(guó)家逃避歷史責(zé)任的推脫。

二是重申氣候融資方面“有約必守”的國(guó)際法義務(wù)。一方面，我國(guó)政府多年來(lái)認(rèn)真落實(shí)氣候變化領(lǐng)域南南合作政策承諾，長(zhǎng)期支持發(fā)展中國(guó)家特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家、內(nèi)陸發(fā)展中國(guó)家、小島嶼發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)。這不但是我國(guó)踐行國(guó)際法義務(wù)的體現(xiàn)，也是我國(guó)本著構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任感而積極促進(jìn)了全人類的福祉。另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起自身責(zé)任，堅(jiān)定落實(shí)《巴黎協(xié)定》中的一些融資承諾和融資安排，這也是兌現(xiàn)各自的氣候承諾。

三是積極宣傳我國(guó)在氣候變化領(lǐng)域的立法行動(dòng)。積極宣傳我國(guó)已取得的國(guó)內(nèi)氣候領(lǐng)域的相關(guān)立法，向國(guó)際社會(huì)證明我國(guó)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景的承諾是可信的，彰顯負(fù)責(zé)任大國(guó)形象。目前，我國(guó)已陸續(xù)出臺(tái)并實(shí)施《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等多部與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的法律。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作，堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則、各自能力原則，堅(jiān)定維護(hù)多邊主義，引導(dǎo)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作，積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理，踐行國(guó)際承諾，展示了我國(guó)作為負(fù)責(zé)任發(fā)展中大國(guó)，與國(guó)際社會(huì)攜手應(yīng)對(duì)氣候變化、共同推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的堅(jiān)定決心和信心。但是，一些發(fā)達(dá)國(guó)家在全球氣候治理中呈現(xiàn)出淡化歷史責(zé)任的價(jià)值傾向，為全球氣候治理進(jìn)程蒙上了陰影。COP28應(yīng)堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家定位，高舉推進(jìn)全球生態(tài)文明建設(shè)和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的旗幟，在以增進(jìn)全人類共同福祉為出發(fā)點(diǎn)的同時(shí)有效維護(hù)我國(guó)權(quán)益。

作者單位：施珵，天津大學(xué)法學(xué)院；耿立東，全國(guó)人大環(huán)資委