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　　歐盟是世界上將市場機制引入生態(tài)服務(wù)供給領(lǐng)域成效最為顯著的地區(qū)之一。20世紀(jì)80年代以前，歐盟國家強調(diào)生態(tài)服務(wù)政府供給職能的角色定位。隨著經(jīng)濟危機對歐盟國家財政的負面影響愈發(fā)突出，新公共管理運動的爆發(fā)推動了生態(tài)服務(wù)政府供給演替為政府向企業(yè)、社會組織或個人購買。經(jīng)過30多年的探索實踐，歐盟國家政府購買生態(tài)服務(wù)的內(nèi)容日益豐富，囊括建筑物清掃服務(wù)、排污和垃圾處理服務(wù)、環(huán)保與類似服務(wù)等，基本形成于法有據(jù)、方式靈活、標(biāo)準(zhǔn)明確、程序規(guī)范的政府購買生態(tài)服務(wù)制度。

　　一、形成體系化的法律制度

　　據(jù)WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）的要求，歐盟相繼修訂了涵蓋不同公共服務(wù)領(lǐng)域的四部實體性法律和兩部程序性法律，并發(fā)布生態(tài)環(huán)境類服務(wù)政府購買正面清單。而后，歐盟合并和修訂這四部實體性法律，代之以頒布《關(guān)于協(xié)調(diào)政府采購貨物、工程和服務(wù)程序的指令》（2004/18/EC）和《關(guān)于協(xié)調(diào)水、能源、交通和郵政服務(wù)采購程序的指令》（2004/17/EC）。2014年2月，歐盟對2004年系列立法大幅修改，通過了包括《公共采購指令》（2014/24/EU）、《水、能源、交通和郵政服務(wù)領(lǐng)域的公用設(shè)施采購指令》（2014/25/EU）和《特許經(jīng)營合同采購指令》（2014/23/EU）在內(nèi)的現(xiàn)代歐盟政府采購立法，這成為歐盟層級生態(tài)購買的基本法律依據(jù)。多數(shù)成員國根據(jù)這些法規(guī)和指令（如共同農(nóng)業(yè)政策、水框架指令、生境指令等），結(jié)合國情實際，分別制定了國家層級政府采購法和反映生態(tài)購買計劃的自然資源管理法規(guī)。同時，各成員國地方政府根據(jù)國家層級法律規(guī)定的實施細則，制定了地方層級生態(tài)購買法規(guī)和政策，從而形成"以歐盟法律指令為指導(dǎo)，以國家法律為核心，以地方政府法規(guī)政策為補充"的體系化法律制度。

　　據(jù)此，歐盟和各成員國政府實施了不同領(lǐng)域、不同類型的生態(tài)購買計劃，通過政府向企業(yè)、社會組織或個人購買多種形態(tài)的生態(tài)服務(wù)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益多贏。例如，根據(jù)歐盟《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境最低標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系》（2003年），法國政府于2008年頒布的《生態(tài)農(nóng)業(yè)2012規(guī)劃》規(guī)定，農(nóng)戶只有按照生態(tài)農(nóng)業(yè)最低標(biāo)準(zhǔn)至少耕種5年才能獲得生態(tài)農(nóng)業(yè)基金補貼，因提供額外農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)而產(chǎn)生的成本，則由財政另行補償。《芬蘭南部森林生物多樣性計劃（2008-2016年）》根據(jù)歐盟《共同農(nóng)業(yè)政策》（CAP）和芬蘭《森林法》確定的生物多樣性目標(biāo)，購買南部國有和私有林主提供的森林和棲息地生態(tài)服務(wù)。

　　二、探索多元化的購買方式

　　歐盟總面積430余萬平方千米，其中森林覆蓋率37.7%，耕地覆蓋率22.2%，草原覆蓋率20.7%，灌叢覆蓋率7.1%，其余土地覆蓋類型均不足5%；除部分森林、草原、農(nóng)場、國家公園等為國有外，歐盟國家絕大多數(shù)土地屬于私人產(chǎn)權(quán)范疇，如私有林占60.3%，國有林占39.7%。歐盟國家政府除了依托國有生態(tài)空間提供生態(tài)服務(wù)外，還積極創(chuàng)新公私伙伴關(guān)系，向企業(yè)、社會組織或個人購買維持和增強類生態(tài)服務(wù)、高危生態(tài)服務(wù)以及因土地利用變化減弱的生態(tài)服務(wù)。

　　土地產(chǎn)權(quán)交易

　　生態(tài)服務(wù)的潛在賣方是對生態(tài)服務(wù)的提供處于保護位置的行動者，即土地所有者。作為典型的土地權(quán)屬私有為主的國家，各成員國《土地法》通常對私人土地的用途和流轉(zhuǎn)有著十分嚴格的限定且規(guī)定政府擁有優(yōu)先購買權(quán)，這為歐盟國家政府購買具有較高生態(tài)服務(wù)價值的土地所有權(quán)、使用權(quán)、開發(fā)權(quán)等權(quán)利束提供了堅實的法律基礎(chǔ)。例如，自1999年以來，瑞典政府通過土地贖買、補貼和自愿捐贈相結(jié)合的方式，購買中部和南部地區(qū)具有重大自然保護價值的林地所有權(quán)以建立自然保護區(qū)和重要生境，非生產(chǎn)性林地面積已由2014年的115.74萬公頃增至2017年的116.89萬公頃。

　　合同外包

　　政府將本應(yīng)由自身承擔(dān)的生態(tài)服務(wù)事項，通過競標(biāo)方式全部或部分外包給符合資質(zhì)的社會組織、企業(yè)或個人，并按效付費。20世紀(jì)90年代，面對境內(nèi)河道縱橫的治理困境，德國柏林市政府推行"河流家庭承包制"：即將流域生態(tài)管護工程分段分片外包給附近居民，附近居民和流域管理部門按照自愿參與原則簽訂契約合同，配合地方環(huán)境警察和水上警察執(zhí)行流域日常維護、運行監(jiān)督、水質(zhì)檢測、損毀工程統(tǒng)計上報等管護事項，流域管理部門對流域運行管護情況進行定期抽查與評估，并根據(jù)居民承包的期限、長度、管護質(zhì)量等給予稅收優(yōu)惠或市政管理費用減免。這一措施，不僅讓流域生態(tài)管護真正落到實處，而且極大地節(jié)省了各級政府的環(huán)保費用支出。

　　特許經(jīng)營

　　歐盟國家政府充分利用競爭機制、價格機制和激勵機制促進私人資本和社會資本進入生態(tài)公共服務(wù)領(lǐng)域，并通過競標(biāo)方式特許有資質(zhì)的企業(yè)、社會組織或個人經(jīng)營公益性的生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)工程和生態(tài)管護等事項。例如，在德國下薩克森州國家公園鳥類棲息地保護中，社區(qū)居民按照自愿參與原則與政府達成協(xié)議參與公園管理，并根據(jù)管理計劃收割牧草，獲得的收益全部歸居民所有；2006年法國啟動國家公園體制改革后，國家公園聯(lián)盟（PNF）根據(jù)不同行業(yè)的特點制定了差別化的特許經(jīng)營市場準(zhǔn)入清單，對申請人資質(zhì)和全生命周期經(jīng)營管理行為均有明確要求，并以國家公園產(chǎn)品品牌價值增值體系為依托，引導(dǎo)社區(qū)企業(yè)和個人自愿參與，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)服務(wù)公私伙伴供給。

　　經(jīng)濟補助

　　歐盟國家政府向采用綠色耕作方式的農(nóng)戶提供的經(jīng)濟補助內(nèi)涵豐富、形態(tài)多樣。從補助范圍看，各成員國生態(tài)購買的范圍同時包含森林、草原、濕地、耕地、流域、礦區(qū)、國家公園、自然保護區(qū)等國有和私有部分，并根據(jù)不同類型、不同區(qū)位和不同等級標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)服務(wù)實施差別化的經(jīng)濟補助。從補助方式看，既包括稅收減免、低息貸款、項目支持、補貼獎勵、救濟服務(wù)等政策和資金補助，也包含環(huán)境和氣候基金（如LIFE計劃）、生態(tài)銀行（如濕地銀行、物種銀行等）、生態(tài)保險等綠色金融支持，還提供免費的農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢服務(wù)、農(nóng)戶專業(yè)教育以及引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展替代生計和創(chuàng)建生態(tài)經(jīng)濟復(fù)合系統(tǒng)等智力補償和能力建設(shè)。

　　從補助資金來源看，已經(jīng)形成以"歐盟-國家-地方"為主的三級資金籌集體系。其中，歐盟每年從各成員國GNP中提取1.27%作為歐盟共同基金資金來源，并對實施歐盟生態(tài)環(huán)境政策的措施給予補貼；各成員國普遍形成中央財政（60%～70%）和地方財政（30%～40%）按比例分擔(dān)的財政支出結(jié)構(gòu)，對于國有林投入和管護部分采用財政補貼，對于私有林管護和限制經(jīng)營部分采用生態(tài)稅、環(huán)境稅、生態(tài)基金、受益者付費以及社會捐贈等，由政府通過縱向轉(zhuǎn)移支付向私人土地所有者提供補償；或是實施流域上下游之間、州際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，如德國-捷克易北河流域生態(tài)補償實踐。

　　實施市場化的購買價格

　　依托清晰的產(chǎn)權(quán)制度和發(fā)達的市場機制，歐盟國家以科斯定理和庇古稅為指導(dǎo)，基本形成包括公共補償（生態(tài)購買）、限額交易、私人直接交易、慈善補償、生態(tài)認證等較為完善的環(huán)境服務(wù)付費（PES）體系。特別是在法律法規(guī)推動且存在私人買家的限額交易（如碳排放權(quán)交易市場）發(fā)育程度不高，以及大多數(shù)自愿性私人直接補償規(guī)模較小、交易成本較高的情況下，由政府代表人民購買生態(tài)功能區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品，是調(diào)適生態(tài)環(huán)境保護和農(nóng)戶利益矛盾的主要現(xiàn)實手段。

　　在歐盟國家，購買價格因不同類型、不同區(qū)位和不同等級標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)服務(wù)而異，但在其形成過程中均非常注重發(fā)揮市場競爭機制的價格發(fā)現(xiàn)功能，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式向農(nóng)戶招標(biāo)，使政府和社會公眾對生態(tài)服務(wù)的公共需求通過市場競爭機制顯示出來。這種競爭機制蘊含著生態(tài)服務(wù)供求雙方自愿性、公平性和科學(xué)性的市場交易原則，生態(tài)購買價格是由政府和私人土地所有者基于市場供求狀況反復(fù)磋商談判所確定的，即"公開招標(biāo)＋價格協(xié)商＋協(xié)議簽訂"。例如，根據(jù)德國《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》（2003年）規(guī)定，德國農(nóng)業(yè)部授權(quán)地方農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會每3年對申請者（農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)）的農(nóng)業(yè)土壤背景值以及總氮（TN）、總磷（TP）等指標(biāo)進行檢測，由州農(nóng)業(yè)部門對符合生態(tài)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的申請者按其過去收入和生態(tài)經(jīng)營維持成本為基線進行補貼。再如，根據(jù)《芬蘭南部森林生物多樣性計劃（2008-2016）》（MESTOⅡ），芬蘭政府首先向國有和私有林主表達森林生態(tài)服務(wù)購買需求，對自愿參與并顯示偏好價格的林主，由農(nóng)林部邀請專家根據(jù)18項生態(tài)指標(biāo)，分級評估森林的生物多樣性價值，以此確定差別化的購買價格。若雙方達成協(xié)議，則簽訂10～20年的長期合同，并按照每年50～280歐元/公頃的標(biāo)準(zhǔn)補償；反之，則反復(fù)磋商至雙方均可接受的價格水平。

　　建立規(guī)范化的購買程序

　　經(jīng)過多年的生態(tài)購買實踐，歐盟國家按照"政府采購、市場競爭、合同管理、獎懲并舉"原則，日益形成頗具規(guī)范化的生態(tài)購買程序。

　　依法制定生態(tài)購買計劃。包括歐盟層級的環(huán)境敏感區(qū)計劃、農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃、森林行動計劃等，以及德國生態(tài)農(nóng)業(yè)計劃、法國農(nóng)田休耕計劃、芬蘭南部森林生物多樣性計劃等成員國中央政府和地方政府層級的生態(tài)購買計劃。其最大的特點在于，根據(jù)不同區(qū)域和不同類型生態(tài)服務(wù)的市場供求狀況，以體系化生態(tài)購買法律制度為依據(jù)，詳細規(guī)定了購買的內(nèi)容、方式、數(shù)量、質(zhì)量、價格、期限、權(quán)責(zé)利以及環(huán)評等內(nèi)容。

　　通過競標(biāo)機制擇定承接主體。歐盟國家通過競標(biāo)機制擇定符合資質(zhì)的社會組織、企業(yè)或個人作為生態(tài)服務(wù)承接主體。首先，政府向社會發(fā)布生態(tài)購買計劃來表達生態(tài)購買需求，社會組織、企業(yè)或個人根據(jù)經(jīng)營狀況自愿選擇是否參與并反饋參與計劃的土地面積和意愿價格。其次，政府邀請專家對生態(tài)服務(wù)價值進行評估和打分。最后，遞交競標(biāo)結(jié)果，供求雙方反復(fù)磋商談判直至確定購買價格。

　　強化合同管理。"社會應(yīng)當(dāng)通過認真提前規(guī)劃和阻止?jié)撛诘挠泻π袨閬韺で蟊苊鈱Νh(huán)境的破壞"的風(fēng)險防范原則，是體系化生態(tài)購買法律制度的內(nèi)在要求。歐盟國家在與社會組織、企業(yè)或個人達成自愿協(xié)議后，建立由政府、私人土地所有者、非政府組織（NGO）、社會公眾以及其他利益相關(guān)者組成的保護合作網(wǎng)絡(luò)，執(zhí)行過程監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)等服務(wù)功能，如德國國家公園評估組由聯(lián)邦和州國家公園管理部門、有關(guān)公園、NGO、協(xié)會等組成并定期對公園進行評估；歐盟監(jiān)測委員會還對每個歐盟層級的生態(tài)購買計劃設(shè)定財政和非財政的監(jiān)測指標(biāo)，并根據(jù)成員國每年提交的生態(tài)建設(shè)評估報告進行動態(tài)監(jiān)測和管理。

　　實施獎懲并舉制度。歐盟國家生態(tài)購買計劃多為10～30年的長期合同，為保證預(yù)期目標(biāo)的順利實現(xiàn)，歐盟及其成員國根據(jù)全生命周期績效評價結(jié)果，采取按效付費和按級定罰相結(jié)合的獎懲并舉制度進行考核。從按效付費來看，主要根據(jù)合同約定的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)等級進行結(jié)果考核，并支付相應(yīng)的補償。從按級定罰來看，以過程考核和結(jié)果考核為依據(jù)，綜合違約程度和生態(tài)環(huán)境影響程度對違約者實施懲罰，包括追還已付補貼及利息、預(yù)扣應(yīng)付補貼所得稅、終止補貼、補貼的10%作為額外的懲罰以及2年內(nèi)禁止參與其他生態(tài)購買計劃等。

　　三、結(jié)語

　　黨的十九大報告著眼于"加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國"，提出要"建立市場化、多元化生態(tài)補償機制"，實質(zhì)就是要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。作為生態(tài)補償機制改革的重要組成部分，推行政府向社會力量購買生態(tài)服務(wù)，是解決生態(tài)服務(wù)質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題的有效途徑。歐盟國家是20世紀(jì)80年代公共服務(wù)民營化改革的前沿陣地，其在生態(tài)服務(wù)市場化供給演進中積累的厚實經(jīng)驗，無疑可為我國生態(tài)購買實踐提供有益借鑒。需要特別指出的是，生態(tài)購買目前還只是準(zhǔn)市場行為，未來還要重點研究生態(tài)購買后收益機制的設(shè)計與實施，以此實現(xiàn)生態(tài)服務(wù)購買由"輸血式"向"造血式"轉(zhuǎn)換。